Case Number: 16‐3044‐cr

Judge: JOSÉ A. CABRANES

Court: United States Court of Appeals for the Second Circuit

Plaintiff's Attorney: Carina H. Schoenberger, Assistant United  States Attorney

Defendant's Attorney: Arthur R. Frost

Description: While she was still living, Green’s mother received monthly  benefits payments from the United States Department of Veterans  Affairs  (“VA”).  Each  month,  the  VA  automatically  deposited  approximately $1,154 into a joint bank account that Green held with  her mother. Green’s mother died on January 10, 2009, and Green  notified the VA of her death on February 9, 2009. But the VA continued  to  make  automatic  monthly  payments  to  the  joint  bank  account  through August 2, 2011. As the automatic deposits continued, Green  regularly wrote checks to herself from the account in amounts similar  to the amounts of the VA payments.  
  On February 8, 2016,1 the government filed an Information  charging Green with having “willfully and knowingly embezzled,  stole, and converted to her use and the use of others, money of the  United States and of a department thereof . . . in violation of Title 18,  United States Code, Section 641.”2 App. 5.
1  The  record  does  not  indicate  why  the  government  did  not  file  the  Information until almost five years after the final VA payment.  2 Section 641 of title 18 provides, as relevant to the crime charged here: 



5 
Green  immediately  entered  into  a  plea  agreement  with  the  government. She agreed to plead guilty to stealing a total of $35,774  between January 10, 2009, and August 2, 2011, and to pay “restitution  . . . in an amount determined by the Court to be equal to the sum of  payments  unlawfully  received  within  the  applicable  limitations  period.” App. 7–8 (emphasis added). She also waived her right “to  appeal and/or collaterally attack . . . [a]ny order of . . . restitution . . .  that is consistent with governing law and is not contrary to the terms  of this agreement.” Id. at 11. But Green expressly “reserve[d] the right  to contest . . . restitution” for payments stolen outside the limitation  period. Id. at 8.  
At sentencing, the parties disagreed about which payments, if  any, had been stolen outside “the applicable limitations period.” The  applicable statute of limitations, 18 U.S.C. § 3282(a), requires any  prosecution under 18 U.S.C. § 641 to be “instituted within five years.” 
Whoever embezzles, steals, purloins, or knowingly converts to  his use or the use of another, or without authority, sells, conveys  or disposes of any record, voucher, money, or thing of value of  the United States or of any department or agency thereof, or any  property made or being made under contract for the United  States or any department or agency thereof; . . .   Shall be fined under this title or imprisoned not more than ten  years, or both; but if the value of such property in the aggregate,  combining amounts from all the counts for which the defendant  is convicted in a single case, does not exceed the sum of $1,000,  he shall be fined under this title or imprisoned not more than  one year, or both.  The word “value” means face, par, or market value, or cost  price, either wholesale or retail, whichever is greater. 


6 
According to Green, this meant that she was liable only for payments  stolen within five years of the filing of the Information. According to  the  government,  Green’s  violation  of  18  U.S.C.  §  641  was  one  “continuing offense” that encompassed the theft of all the payments  she  received  after  her  mother  died,  rendering  Green  liable  for  payments received more than five years before the Information was  filed. 
The District Court agreed with the government. It sentenced  Green to one year of probation and ordered restitution in the full  amount of $35,744, covering payments stolen both within and outside  the limitation period. This appeal followed. 
II. DISCUSSION 
A.  Whether Green Waived Her Right to Appeal 
  The  government  argues  that  Green’s  appeal  should  be  dismissed because she waived her right to appeal the District Court’s  restitution order. We disagree. 
  We review plea agreements, including waivers of the right to  appeal, de novo and in accordance with general principles of the law  of contract. See United States v. Padilla, 186 F.3d 136, 139–40 (2d Cir.  1999).  Since  plea  agreements  waive  defendants’  fundamental  constitutional  rights,  we  construe  their  terms  strictly  against  the  government, “hold[ing] prosecutors engaging in plea bargaining to  the most meticulous standards of both promise and performance.” 


7 
United  States  v.  Lawlor,  168  F.3d  633,  636  (2d  Cir.  1999)  (citation  omitted). 
  We  conclude  that  Green  expressly  reserved  the  right  to  challenge  any  order  of  restitution  that  includes  funds  embezzled  outside  of  the  limitation  period.  The  plea  agreement  contains  a  provision stating as much: “[T]he defendant reserves the right to  contest such restitution.” App. 8. It is true that Green waived her right  to appeal “[a]ny order of . . . restitution . . . that is consistent with  governing law and is not contrary to the terms of this agreement.”  App. 11. But as we discuss below, Green’s main argument on appeal  is precisely that the restitution order in this case is not “consistent with  governing law,” in that the order applies to VA funds stolen outside  the  applicable  limitation  period.  The  government’s  attempt  to  circumvent  this  language  does  not  satisfy  “the  most  meticulous  standards” to which we hold the government in plea bargains. Lawlor,  168 F.3d at 636. Indeed, it falls far short. 
B. Whether Green’s Guilty Plea Constitutes Agreement to  Pay the Full Amount of Loss to the VA 
The  government  next  argues  that  the  District  Court  was  permitted to order restitution for funds stolen outside the limitation  period  because  Green  consented  to  such  an  order  in  her  plea  agreement. According to the government, since Green pleaded guilty  to stealing funds both before and after the limitation period, the  District Court’s restitution order properly reflected the entire loss 


8 
admitted in the plea agreement. We conclude that Green agreed to no  such thing in her plea agreement.  
This case is similar to United States v. Silkowski, 32 F.3d 682 (2d  Cir. 1994). In Silkowski, the government prosecuted the defendant  under 18 U.S.C. § 641, the parties entered into a plea agreement under  which  Silkowski  pleaded  guilty,  and  Silkowski—who  stole  Social  Security  payments  over  a  period  that  straddled  the  statute  of  limitations—argued  at  sentencing  that  the  court  could  not  order  restitution for any money he received beyond the limitation period. Id.  at 684–85. After the district court ordered Silkowski to pay restitution  covering the full twelve years of stolen payments, Silkowski appealed.  We  agreed  with  Silkowski,  concluding  that  “the  district  court  is  prohibited from ordering restitution for losses attributed to conduct  that was not part of the offense of conviction because of the applicable  statute of limitations in this case.” Id. at 687. We further noted that the  sentencing court can only order “restitution beyond the offense of  conviction when the defendant agrees to such in a plea agreement.” Id.  at 688–89 (internal quotation marks omitted).  
The government argues that because the District Court based its  restitution order solely on Green’s offense of conviction, its order  differed from the one reviewed in Silkowski. In the government’s view,  Silkowski pleaded guilty only to the charge as it related to payments  stolen within the five‐year statute of limitations. By contrast, Green  pleaded guilty to the entire charge, which pertained to payments  stolen more than five years before the information charging her was  filed. Yet, under Silkowski, pleading guilty to stealing funds outside of 


9 
the limitation period does not constitute agreement to pay restitution  for that period where, as here, the defendant expressly reserved the  right to raise the statute‐of‐limitations defense. Green’s guilty plea did  not constitute an agreement to pay the full amount of loss incurred by  the VA. 
C.  Whether Violations of 18 U.S.C. § 641 Constitute  “Continuing Offenses” 
Having concluded that Green may challenge the restitution  order on appeal, we now address Green’s argument that the District  Court erred  in  ordering restitution  in  the  full amount  of  $35,744  because violations of 18 U.S.C. § 641 do not constitute continuing  offenses—and thus that the government is entitled to restitution for  only the money embezzled within the five‐year statute of limitations  period.  The government, by contrast, contends that while Section 641  offenses must be “instituted within five years,” they are not complete  each  time  funds  are  converted  and  are  thus  continuing  offenses  encompassing multiple occasions of conversion.  
We review this question of law de novo. See United States v.  Gushlak, 728 F.3d 184, 191 (2d Cir. 2013); Lawlor, 168 F.3d at 636. 
Prosecutions  of  violations  under  18  U.S.C.  §  641  must  be  “instituted within five years.” 18 U.S.C. § 3282(a). The statute of  limitations for prosecuting an offense runs from the moment the  offense is completed. Toussie v. United States, 397 U.S. 112, 115 (1970).  Ordinarily, completion occurs at the moment the defendant’s conduct  satisfies every element of the offense has been fulfilled. A continuing 


10 
offense presents an exception to the rule. It is a crime, such as a  conspiracy, that “contemplates a prolonged course of conduct.” Id. at  120. Although all the elements of the offense may already have been  fulfilled, the offense is understood to be complete only when the  conduct has “run its course.” United States v. Eppolito, 543 F.3d 25, 46  (2d Cir. 2008) (quoting United States v. Rivera‐Ventura, 72 F.3d 277, 281  (2d Cir. 1995)). If violation of section 641 is a continuing offense,  Green’s conversions of VA payments to her own use are a single crime  that ran from January 2009 to August 2011. If violation of section 641  is not a continuing offense, Green committed a separate crime each  time she converted VA funds, and the district court may not order her  to pay restitution for losses attributable to acts of conversion that she  committed outside the five‐year limitation period. Silkowski, 32 F.3d at  687. 
Under Toussie, a crime is not a continuing offense “unless the  explicit language of the substantive criminal statute compels such a  conclusion, or the nature of the crime involved is such that Congress  must assuredly have intended that it be treated as a continuing one.”  397 U.S. at 115. The government concedes that “the explicit language  of Section 641 does not compel the conclusion that every chargeable  violation is a ‘continuing offense’ . . . .” Gov. Br. 24. We thus need only  consider whether “the nature of the crime” makes violation of section  641 a continuing offense. 
We conclude that violations of that paragraph of section of 641  that prohibits “embezzle[ment], steal[ing], purloin[ing], or knowing[]  conver[sion]” are not by their nature continuing offenses and that the 


11 
District Court was not permitted to order restitution for payments  stolen outside the limitation period on a continuing‐offense theory. 
We acknowledge that the Fourth Circuit, in the only appellate  case  to  address  the  question,  held  violation  of  section  641  is  a  continuing offense. See United States v. Smith, 373 F.3d 561 (4th Cir.  2004). In Smith, the defendant failed to report his mother’s death to a  federal agency and continued to receive her benefits payments for  several  years.  Id.  at  563.  He  was  charged  with  “knowingly,  intentionally and willfully embezzl[ing], steal[ing], purloin[ing] and  convert[ing] to his own use” the benefits payments. Id. To determine  whether Smith’s crime was a continuing offense, the Fourth Circuit  looked beyond the language of section 641 and considered Smith’s  actual charged conduct. The Fourth Circuit held that “at least in those  cases where the defendant created a recurring, automatic scheme of  embezzlement under section 641 by conversion of funds voluntarily  placed in the defendant’s possession by the government,” as in Smith,  “Congress must have intended that such be considered a continuing  offense for purposes of the statute of limitations.” Id. at 567–68. 
We respectfully disagree with the Fourth Circuit’s reasoning. In  Toussie, the Supreme Court determined “the nature of the crime” as  intended by Congress by examining the statutory definition of the  offense. See 397 U.S. at 115–21. In Smith, by contrast, the Fourth Circuit  examined not only the statute but also the specific facts of the case. We  think that this approach is inconsistent with the Supreme Court’s  rationale in Toussie, which looks to Congress’s intent as expressed in  the  “explicit  language”  of  the  statute.  Id.  at  115.  Nothing  in  the 


12 
statutory language indicates to us an intent to make violation of  section 641 a continuing offense. 
Our analysis follows the Seventh Circuit’s interpretation of a  closely related statute, 18 U.S.C. § 666. See United States v. Yashar, 166  F.3d 873 (7th Cir. 1999). Section 666 among other things makes it a  federal crime for the agent of an entity that receives federal funds to  steal that entity’s property. The Seventh Circuit held that a violation of  section 666 does not become a continuing offense simply because the  charging instrument describes a continuing course of conduct. The  court noted that “the . . . nature of a defendant’s actions has never been  the benchmark of a continuing offense under Toussie. Instead, the  focus is on the statutory language.” Id. at 877. The statute of limitations  begins to run on a violation of section 666, it concluded, “once all  elements of the offense are established, regardless of whether the  defendant continues to engage in criminal conduct.” Id. at 880. 
  Moreover, the majority of district courts to reach this issue have  held that section 641 is not a continuing offense. See, e.g., United States  v. Reese, 254 F. Supp. 3d 1045, 1049 (D. Neb. 2017); United States v.  Henrickson, 191 F. Supp. 3d 999, 1001 (D.S.D. 2016); United States v.  Powell, 99 F. Supp. 3d 262, 264–66 (D.R.I. 2015).  
In short, we agree with the majority of the district courts that  have reached this question in holding that violations of section 641 are  not  continuing  offenses.  The  District  Court  was  therefore  not  permitted to order restitution for theft outside the limitation period on  that basis.  

Outcome: To summarize, we hold as follows: 

(1) Green did not waive her right to appeal; 

(2) the District Court was not permitted to order restitution for  VA payments stolen outside the limitation period on the  ground that Green had consented to such an order because  her plea agreement indicates no such consent; and 

(3) the District Court was not permitted to order restitution for  VA  payments  stolen  outside  the  limitation  period  on  a  continuing offense theory because violations of 18 U.S.C.  § 641 do not constitute continuing offenses. 

Accordingly,  we  VACATE  IN  PART  the  District  Court’s  judgment as to the restitution order and REMAND the cause to the  District Court to determine the proper restitution amount within the  limitation period.  

Plaintiff's Experts:

Defendant's Experts:

Comments: